Jejak Pajak Indonesia merupakan buku tentang sejarah masa lampau Indonesia sampai tahun 1966, dengan perpajakan sebagai obyek utamanya. Buku bagian satu ini saya tulis bersama sejarawan Heri Priyatmoko, dengan didukung oleh kawan-kawan di Direktorat P2 Humas DJP, dosen sejarah UI, dan tim LKPS. Berikut ini prolognya.
 
Penulisan buku Jejak Pajak Indonesia ini dilakukan sebagai upaya awal menggali beragam informasi tentang pajak atau pungutan yang telah ada sejak ratusan tahun lampau di wilayah Nusantara.  Penulisan melalui empat tahap metodologi, yaitu Heuristik sebagai pengumpulan sumber data, Kritik sumber sebagai langkah penelitian atas sumber yang diperoleh untuk otentifikasi, Interpretasi sebagai langkah penafsiran terhadap sumber yang telah didapatkan, dan Historiografi sebagai penyusunan atas penafsiran  terhadap sumber-sumber sejarah tersebut dalam bentuk tertulis. Tentunya masih ada kekurangan dalam upaya penulisan sejarah pajak di Indonesia ini. Untuk melengkapi dan mendalami sejarah pajak, perlulah kiranya menerapkan pendekatan ilmu sosial dalam metodologinya.

Pembabakan penulisan dilakukan menurut periodesasi masa kerajaan sebanyak enam bab, masa kedatangan bangsa asing sebanyak enam bab, dan masa berdirinya Republik Indonesia di bawah kepemimpinan Presiden Soekarno sebanyak dua bab. Ke depan dapat dilakukan penulisan sejarah pajak secara tematik atau tipe pajak yang telah ada sejak masa Kerajaan Sriwijaya hingga masa kini, dan tipe pajak apa yang telah usai, mengalami modifikasi, atau bermetamorfosis.

Pemilihan kerajaan pada penulisan setiap bab merupakan representasi jaman pada masa itu. Untuk masa awal pajak diambil sejak era Kerajaan Sriwijaya tumbuh pada abad ke-7 dan berkembang pesat. Berlanjut ke kerajaan-kerajaan besar yang pernah ada di Jawa, sejumlah kerajaan di kawasan pesisir, dan kembali ke Jawa masa Kerajaan Mataram Islam. Asumsi ini dianggap dapat mewakili situasi dan kondisi perpajakan di Indonesia pada masa lampau. Seiring masih berkuasanya kerajaan-kerajaan, pada abad ke-16 bangsa asing melakukan penetrasi dagang ke kawasan nusantara. 

Dalam naskah ini, ada beberapa paparan pajak terutama era kerajaan yang berupa paparan umum, ada pula yang pembahasannya cukup mendetail dalam angka. Secara umum buku ini ingin memperlihatkan bahwa bentuk pajak atau pungutan di nusantara telah ada jauh sejak era kekuasaan para kerajaan.

Pajak merupakan bentuk pungutan dari pemerintah. Pada tulisan “Pajak dalam Perspektif Sejarah” (Ong Hok Ham, 1985) diterangkan bahwa pembicaraan tentang negara tidak dapat dilepaskan dengan persoalan usaha negara dalam menghimpun dana lewat pajak. Pajak sebagai bentuk iuran rakyat kepada negara dikenal dengan nama upeti. Upeti tersebut berbentuk barang hasil kerja dan hasil bumi, seperti hasil panen, hasil perkebunan, hasil olahan rumah tangga, dan hasil karya.

Konsepsi perpajakan terus berkembang, sebagaimana definisi pajak terakhir, menurut Undang-Undang Nomor 16 tahun 2009 tentang perubahan keempat atas Undang-Undang Nomor 6 tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan pada Pasal 1 ayat 1, berbunyi: Pajak adalah kontribusi wajib kepada negara yang terutang oleh orang pribadi atau badan yang bersifat memaksa berdasarkan Undang-Undang, dengan tidak mendapatkan imbalan secara langsung dan digunakan untuk keperluan negara bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Sejarah dunia membuktikan bahwa upaya membangun negara tak cukup berbekal ideologi, kekuatan militer, dan kabinet pemerintahan yang tangguh. Pajak menjadi salah satu modal pokok penggerak roda pemerintahan. Dipungut dari rakyat, lalu dikelola pemerintah demi memenuhi tujuan kolektif, yakni menyejahterakan rakyat dan memakmurkan negeri. Hampir seluruh penduduk Indonesia terbebani pajak. Tanah, bangunan rumah, dan kendaraan bermotor milik mereka dikenai pajak. Sampai wong cilik punya guyonan: tiada lubang yang luput dari incaran pajak. Sumber daya alam dan tenaga manusia memang tersedia melimpah, namun negara perlu ongkos untuk menjalankan fungsinya. Alhasil, pajak jadi jalan keluar.

Pemerintahan berjalan berkat asupan pajak dari masyarakat. Pasca-kemerdekaan, bangsa ini mengadopsi sistem birokrasi warisan kolonial, termasuk sistem pajak yang dimodifikasi sedemikian rupa. Artinya, gagasan perihal pajak di Indonesia tidak datang tiba-tiba, melainkan buah dari proses sejarah. Beda dengan model pembiayaan “negara” klasik yang bertumpu pada upeti dan pungutan yang ditarik dari para kawula. Kerajaan tradisional berpegang pada hukum bahwa raja ialah pemilik semua yang ada di atas tanah kekuasaannya, sehingga bebas meminta upeti.

Kerajaan tradisional berpegang pada hukum bahwa raja ialah pemilik semua yang ada di atas tanah kekuasaannya, sehingga bebas meminta upeti. Sejak masa Kerajaan Sriwijaya abad ke-VII, pajak berupa sistem upeti telah diterapkan. Di Kerajaan Mataram kuno, dari prasasti-prasasti abad kesepuluh warisan Kerajaan, terbaca betapa pajak menjadi modal utama untuk pembiayaan negara dan menjalankan roda pemerintahan. Prasasti Rukam menceritakan pengumpulan hasil pajak dari penduduk salah satunya dimanfaatkan sebagai biaya operasional perawatan bangunan dan kegiatan keagamaan.

Contoh lainnya, yaitu raja menetapkan pengurangan pajak-pajak yang diserahkan ke kas kerajaan dari suatu desa. Adapun aneka jenis pajaknya, yakni pajak hasil sawah, pagangan, kebun sirih, tepian-tepian, sungai dan rawa.  Pajak itu diserahkan kepada raja guna memenuhi kepentingan pemeliharaan bendungan. Sedangkan pajak-pajak perdagangan di pedesaan berupa mata uang perak tidak dikurangi. Model pajak tradisional yang diterapkan pada kurun ini lebih bersifat kolektif atau ditanggung bersama, bukan menjadi beban individu.

Praktek penarikan dan penggunaan pajak tradisional memang rawan terjadi penyimpangan. Bukan hanya terjadi di masa sekarang, penyimpangan juga ditemukan pada masa silam. Masalah petugas pajak yang berusaha memungut lebih banyak dari yang semestinya dibayar oleh penduduk untuk kepentingan diri sendiri ternyata sudah dikenal juga pada zaman Mataram kuno.

Dari masa pemerintahan raja terbesar dari Majapahit, Hayam Wuruk, tergambar bagaimana penarikan dan pendistribusian pajak dipercanggih. Sebagai kekuasaan teritorial kekuatan Majapahit adalah pada struktur birokrasi yang terperinci, salahsatunya di bidang perpajakan sebagaimana dijelaskan dalam kitab Praniti Raja Kapakapa. Ada 150 mantra dan 1500 pejabat-pejabat. Ini tentu penting mengingat Majapahit memiliki sejumlah raja-raja bawahan (paduka bhattara). Mereka sekaligus juga menjadi mesin penarikan pajak bagi kerajaan.

Kitab Negarakretagama dan beberapa buah prasasti memberikan keterangan mengenai hal itu. Pajak bukan hanya digunakan untuk memperluas dan menambah jumlah waduk untuk meningkatkan kesejahteraan Majapahit sebagai kekuatan agraris, tetapi juga ditambah saluran-saluran pengairan, pembukaan tanah baru untuk perladangan. Sungai-sungai dibuatkan tempat penyebrangan juga jalan-jalan diberi batu bulat untuk mempermudah lalu lintas antar daerah. Termasuk juga pelabuhan-pelabuhan mengingat majapahit adalah juga mengandalkan niaga maritim.

Di Kerajaan Mataram baru yang muncul setelah keruntuhan Majapahit pada abad ke 16, raja memiliki semua tanah dan setiap penggarapnya wajib membayar upeti dan menyerahkan sebagian tenaga untuknya. Guna memenuhi kebutuhan materiil maupun finansial, penguasa kerajaan menarik pajak dan pungutan tertentu. Pajak memang jadi tumpuan hidup keraton. Ia menjadi sumber penghasilan keraton untuk mencukupi setiap keperluan, dari perbaikan jalan, biaya hidup pejabat, bahkan rumput untuk kuda raja. Mataram mampu ekspansi dengan membangun kekuatan militer yang hebat, bahkan banyak berperang serta menyerang Kompeni di Batavia yang membuktikan basis sumber keuangannya yang mantap pada masa Sultan Agung. Tetapi, kemudian menjadi melorot karena ketakberdayaannya ketika sumber-sumber pajak dikuasai oleh VOC.

Di masa Mataram pajak tak melulu berwujud duit, ada kalanya berbentuk barang ataupun tenaga untuk kerja. Daerah-daerah tertentu “dipajaki” suatu barang untuk kegiatan operasional keraton. Contohnya, desa A menyediakan beras untuk keperluan dapur keraton, dan hutan desa B menghasilkan kayu untuk perbaikan bangunan istana. Mataram sebagai kerajaan bercorak agraris atau pedalaman memang memiliki kekhasan sumber ekonomi yang berbeda dengan kerajaan maritim.

Ketika kerajaan-kerajaan pribumi mundur, buku ini mencatat tiga negara asing yang berkuasa di Hindia dan memiliki model pajak yang berbeda, meski ditemukan pengembangan dari sistem yang telah berlaku sebelumnya. Selain Belanda, negara Prancis yang diwakili Willem Daendels pernah memerintah selama 1808-1811. Kendati umur kekuasaannya sangat pendek, Daendels sukses menancapkan konsep “negara” modern ke Indonesia. Disusul negeri Inggris terwakili Thomas Stamford Raffles (1811-1816). Pengarang buku The History of Java ini melakukan pembaruan dalam bidang ekonomi khususnya penarikan pajak, di samping menghapus pemungutan pajak ala sistem feodal yang dikembangkan oleh kerajaan tradisional hingga berabad-abad.

Situasi politik dan ekonomi di tanah jajahan turut mendorong perubahan kebijakan pajak untuk menemukan formula yang lebih tepat. Fase ekonomi Liberal 1870 yang ditandai dengan pembukaan perusahaan milik pengusaha asing merupakan lahan menggiuarkan untuk dikenai pajak dan menjadi pemasukan negara. Selain itu, politik Desentralisasi atau “otonomi daerah” mengharuskan petinggi Belanda memikirkan peraturan pajak untuk diujicobakan di tingkat daerah. Dengan demikian, dalam historiografi pajak Indonesia tidak hanya menyentuh persoalan pajak pada level nasional, namun juga gagasan pajak perusahaan dan pajak yang berlaku di wilayah lokal kota-kabupaten.

Muncul pula gejolak sosial yang terjadi pada periode kolonial. Terbukti bahwa timbulnya pemberontakan sosial masyarakat dipicu oleh beban pajak yang terlampau tinggi, sementara tidak ada imbal-balik yang sebanding dengan apa yang telah dibayarkan rakyat kepada negara. Penarikan pajak untuk pembangunan negara tidak acap berbuah manis. Bakal terasa pahit jika pemerintah bertindak menyimpang dalam implementasi kebijakan pajak di lapangan dan salah kelola setoran pajak dari rakyat.

Menjelang tahun 1942, pasukan Jepang mulai mendekati wilayah nusantara dan segera masuk menggantikan pemerintahan kolonial Belanda. Semangat rakyat akan pembebasan dari penjajahan makin menggelora ketika Jepang berjanji untuk memberi kemerdekaan bagi Indonesia.

Setali tiga uang, pendudukan Jepang sama halnya dengan penjajahan kolonial Belanda. Berbagai peraturan diterapkan termasuk peraturan perpajakan. Suatu bentuk kewajiban semacam pajak yang paling dikenal pada masa Jepang adalah kewajiban penyerahan padi. Di setiap pemerintahan tingkat kota diberlakukan prosentasi kewajiban yang berbeda. Mereka yang memiliki sawah lebih luas harus menyerahkan padi lebih banyak daripada mereka yang memiliki sawah sedikit. Hal itu berdasarkan pertimbangan apakah kebutuhan petani pada tiap sawah yang bersangkutan juga mencukupi. Semua itu harus dilakukan pemerintah pendudukan Jepang dengan alasan demi pemenuhan kebutuhan pemerintah dan menjaga kebutuhan pangan rakyat. Peraturan pemerintah itu pada dasarnya merupakan peraturan yang baik, namun pada pelaksanaan di tingkat pangreh praja telah banyak menumbuhkan kesengsaraan rakyat khususnya petani.

Menjalankan sebuah pemerintahan Negara memang memerlukan biaya-biaya yang tak sedikit jumlahnya, terlebih bagi Jepang yang terus melebarkan sayap invasi. Maka pemerintah Jepang pun meneruskan penerapan tarif yang telah diberlakukan oleh Belanda, seperti tarif pos, kawat telekomunikasi, dan puluhan macam retribusi pajak sebagai sumber penghasilan.

Memasuki kemerdekaan, persoalan keuangan segera dianggap sebagai hal yang paling lemah dibanding hal-hal lain, sementara republik membutuhkan biaya untuk perawatan, belanja pegawai, belanja tentara, dan berbagai pengeluaran seiring harga yang harus terus menyesuaikan perkembangan. Maka para pejabat keuangan, termasuk khususnya para aparat pajak, mendapat tugas penting dalam meraih pendapatan itu.